“施工现场尘土飞扬,高铁一开黄金万两。”在安徽北部城市蚌埠高铁站,这幅标语曾在周边的施工现场悬挂多时。
如蚌埠一样,在京沪高铁、京广高铁沿线,很多地方都以高铁站为核心,规划建设了大面积的高铁新城,意图拉动经济快速增长,拉开城市发展骨架。
理论上,高铁站点建设将加速城市产业升级和极化布局,提升周边土地价值,引发城市空间格局的转变。但是,中国上一轮高铁建设对于周边土地价值的提升和城市空间布局的优化作用,并没有体现出来。
中国城市规划学会秘书长石楠直言不讳:“最大的问题是高铁站点建设大干快上,没有和周边的土地开发相结合。”
规划窘境
从北京西站乘坐京广高铁,仅用时40分钟就到了保定东站。气派的大站房,宽阔的站前广场,与全国其他很多高铁站点面貌相似。
除候车大厅内一间小店外,站前广场及周边没有任何的商业配套。大量农地绵延环绕,远处可见依稀分散的村落,几座高楼孤零零地耸立其中。
保定市规划局负责人告诉《财经国家周刊》记者,随着京津冀协同发展上升为国家战略,保定市目前正在结合新形势、新情况、新需要,“对原有高铁新城规划进行审视修改”。
另一个位于京沪高铁线上的德州东站,虽距北京仅一个多小时车程,但从德州东站乘坐公共交通到德州城区,仍需约一个小时。高铁带来的便捷性大打折扣。
德州市经济技术开发区规划分局提供的资料显示,德州市高铁新城规划占地面积56平方公里,计划打造成“科技引领、产业支撑、产城融合、宜居宜业”的新城。
然而德州市国土局相关负责人坦言,德州高铁站的影响力并未显现。高铁站点距城区较远,且存在土地利用总体规划调整等问题,真正与城区的接轨有一定难度。因此,对周边地价尚未产生显著的影响。
保定和德州面临的窘境,几乎出现在上一轮高铁站点坐落的大部分二三线城市。
“高铁站点红线内外土地综合开发的增值利益显而易见,但是由于规划没有协同,数以千亿元潜在的土地收益已被白白浪费。”国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌对此表示痛心。
他认为,对于已建成的高铁线,出于高铁运行安全考虑,红线内铁路用地变更属性进行商业开发已不可能,而红线外土地增值收益的实现,仍需要“一个较长时间的培养过程”。
盘活之策
国土部相关部门负责人告诉《财经国家周刊》记者,对于以往高铁建设规划和城市规划“两张皮”造成的土地利用问题,在铁路沿线土地综合开发政策制定层面,已经难以解决。
北京大岳咨询有限公司总经理金永祥也认为,已建成高铁站点的土地开发已经木已成舟,中铁总没有和地方政府谈判的筹码。况且地方财政日子也不好过,显然不愿意将红线外土地的增值收益拱手让人。
石楠认为,要解决已经建成站点周边区块的生态问题,只能寄希望于当地政府,通过IT、物流等门户型产业的引进以及城市内公交的无缝衔接,也可以培育成城市间的铁路城镇,起到促进区域融合的作用。
保定市国土局土地利用处处长马春喜表示,保定高铁新区除了高铁车站、站前广场,其余区域尚未按照城市规划进行开发,仍有一些村庄存在开发空间。
2013年,高铁站附近出让了两宗地,一块是住宅,一块是商业,都是300万元/亩,扣除一级开发成本,土地增值收益在250万左右,“较高”。
“但是保定高铁线走向以东大量是基本农田及耕地。如果进行商业开发,一是需要适当增加城市用地规模,二是土地指标要倾斜,三是耕地占补平衡困难,同等条件的后备资源缺乏。”马春喜认为,国家在这类土地的政策方面应该予以支持,并加大相关基础设施的资金投入。
德州市国土局相关负责人也表示,德州的高铁新城开发同样面临土地指标制约、发展空间有限、资金紧张等突出问题。今后计划重点做好“统”的文章,统一规划、统一建设、统一项目监管、统一宣传推介,形成“布局合理、功能清晰、联动发展的一体化开发”。
吸收上一轮高铁站建设的教训,金永祥认为,新一轮的高铁建设,必须做到高铁沿线土地综合开发规划、城市总体规划和土地利用总体规划的融合,统筹开发高铁站房地上和地下空间,统筹站场和周边土地开发,实现土地开发价值的最大化。
铁路造城谋局
铁路建设挂钩沿线土地综合开发的政策,业界呼吁已久。
2013年8月,国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发[2013]33号,下称“33号文”)提出,支持铁路车站及线路用地综合开发,授权中国铁路总公司依法盘活利用其原铁路生产经营性划拨土地。相关政策由国土资源部牵头制定。
33号文发布后已半年多,《财经国家周刊》记者获悉,国土部初步形成了一份铁路沿线土地综合开发的方案,并已征求各部门、单位意见。国土部和国家发改委也形成了打造“铁路城镇综合体”的共识。
这一政策思路被寄予厚望:既有利于缓解铁路建设和运营的资金难题,构建铁路投资盈利模式,激活中铁总的“造血”能力,吸引社会资本进入;又能通过沿线土地综合开发和城市总体规划的融合,推动城镇化建设,带动地方经济,促进区域融合。
如此庞大的计划,势必面临包括政策及制度的多方探索。国土部副部长王世元在接受《财经国家周刊》记者采访时坦言:“这是个大政策,涉及到土地出让制度,又涉及到发挥市场配置资源的决定性作用,到底要以什么样的优惠政策吸引企业参与,一下子定不下来。”
TOD模式
国土部一位负责人在近期一次内部会议上透露,在研究制定相关政策的过程中,国土部已经和国家发改委形成了一项打造“铁路城镇综合体”的思路共识。
“就是允许把铁路周边一部分土地增值收益返给铁路公司,综合铁路站场和周边土地物业开发规划,用铁路串起新城建设,带动区域一体化。”这位负责人表示,决策层对于该思路也表示了赞同。
国土部相关部门负责人告诉《财经国家周刊》记者,推进铁路周边土地综合开发,采取TOD模式(以公共交通为导向的发展模式)推动发展新型城镇,一直是土地利用方式的重要探索方向。“铁路城镇综合体”正是探索TOD模式的重要形式。
“国际上有很多成功的经验,比如欧洲,大量的通勤交通是靠铁路来完成的。采取TOD模式,沿着交通干线串糖葫芦似的布置居民点,从而形成具有一定功能的卫星城镇。”中国城市规划师学会秘书长石楠表示。
石楠认为,相比公路周边分散而低效的土地开发利用模式,空间距离在200-1000公里的城市群,最适合通过建设城际铁路进行串联。这有利于提高土地利用效率,防止城市“摊大饼”式蔓延。
一些省市走在了前面。如广东省在2012年1月份出台的《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》中,便提出通过TOD模式打造“城市综合体”的概念。
国土部、国家发改委等部门曾多次到广东进行调研,对其通过将城际铁路建设与沿线土地开发相结合筹集资金、规划建设铁路小镇、推动珠三角区域城市群发展的做法,给予了肯定。
据国土部相关部门负责人透露,国土部已经形成了铁路沿线土地综合开发的政策初稿,并征求了财政部、住房和城乡建设部、国家发改委、交通运输部、中铁总、国务院法制办等部门、单位的意见,意见分歧“相当大”,何时能形成最终上报方案尚不确定。
中铁总考量
中铁总对于铁路城镇综合体一直持积极态度,并有意在今年的铁路开发建设中引入实践。其对铁路城镇综合体的兴趣,很大程度上源于破解债务困境的紧迫性。
按照33号文要求,国土部牵头制定的铁路沿线土地综合开发政策,不仅要有利于促进新型城镇化建设、改善区域经济发展环境,还有利于解决中铁总面临的债务困境,并寻找铁路投资新的盈利模式。
近年来中铁总在铁路建设中,过分依赖债务性融资,导致其资产负债率一直呈攀升趋势。
中铁总今年3月7日发布的《中国铁路总公司2014 年度第一期短期融资券募集说明书》显示,截至2013年三季度末,中铁总的总负债已经超过3.06万亿,资产负债率达63.2%。
这份说明书还特别说明,随着铁路“十二五”发展规划的逐步实施,发行人资产负债率仍可能进一步上升,存在资本支出进一步增加的风险。
过去多年,中铁总将铁路及站点建成后,地方政府通过出让、开发铁路站场附近的土地,获得了大量增值收益,由于政策原因,中铁总未能从中获益。
北京交通大学经济管理学院教授武剑红介绍,大约十年前,就曾有专家建议通过对铁路沿线土地进行商业开发,筹集资金,但未获重视,当时的政策条件也不允许。
铁道部经济规划研究院的一位专家告诉记者,原来国家对铁路建设用地卡得很紧,要求铁路正线、站场用地尽可能节约,且只能用于铁路客货运输。
33号文件出台后,允许将铁路建设与周边土地资源商业开发及城镇化建设结合起来,获得开发收益,这对铁路公司而言无疑是重大政策利好。
“33号文件颁布后,中铁总非常重视,并要求新的客专设计都要进行商业开发方面的研究,如铁路站场红线内外土地规划如何兼顾商业开发。”铁道第三勘察设计院集团有限公司一位工程师说。
2014年1月,中国铁路招标网发布了《中国铁路总公司土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘招标公告》。通过招标,聘请国内专业机构,对全国18个铁路局、直属专业运输公司和铁道科学研究院的铁路用地进行价值评估,重点是摸清哪些地块具有商业开发价值。
2月23日至24日,中铁总召开资产经营开发工作会议。中铁总副总经理彭开宙在部署工作时强调,2014年在土地综合经营开发方面要取得突破性进展。2月25日,中铁总土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘招标工作启动。
“目前我们正在一边做准备,一边等待配套政策。”一位中铁总人士告诉《财经国家周刊》记者。
收益之争
中铁总的“算盘”,却引起各主管部门的分歧。争议主要集中在铁路沿线土地开发主体、开发规模、开发模式、增值收益分配等方面。
《财经国家周刊》记者了解到,中铁总在国土部征求意见时,曾希望借鉴“港铁模式”。
概括而言,港铁模式是指将轨道交通和沿线物业捆绑统一开发。港铁公司在地铁建设前期就获得地铁沿线有关车站、车场、上盖和周边地区的开发权,开发商按照港铁公司所定标准兴建物业并向政府缴付地价,物业出售或后期运营利润双方“五五分成”。
但是港铁模式在内地面临的最大障碍就是土地出让制度。法律规定,划拨用地不能直接进行商业物业及住宅开发,必须经出让补交地价后才能进行。33号文也规定:“开发利用授权经营土地需要改变土地用途或向中国铁路总公司以外的单位、个人转让的,应当依法办理出让手续”。这就意味着中铁总要盘活其原生产经营性划拨土地,首先需要变更土地用途。
国土部相关部门负责人分析认为,土地出让有协议和招拍挂两种。33号文说依法办理出让手续,“没说一定要招拍挂”。中铁总也更倾向以协议出让的方式从地方政府手里拿地。
该负责人介绍说,协议出让最关键的是原土地权属人可以继续使用这块地,而且补缴的地价只要不低于最低价标准就是合法的。这意味着协议出让形成的地价要比招拍挂低很多。
问题在于,对于土地所在地的地方政府来说,他们却更愿意将土地收回重新组织招拍挂,因为增值收益会高很多。
国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌认为,土地如果协议出让给铁路公司,实际上等于各级政府去补贴铁路,挤占了地方本就有限的财力,会降低地方政府今后推进铁路建设的积极性。
此外,在新建铁路沿线土地综合开发的用地规模上,各方也有不同看法。按照现行政策规定,铁路用地红线外的土地增值收益全部应归地方政府所有。也就是说,红线怎么划定,直接影响到地方政府的收益和让利规模。
前述国土部相关部门负责人表示,开发规模如何划定、中铁总是否可以一二级联动、土地增值收益如何分成、土地指标如何分配、政策是否包含已建成高铁站点周边土地开发等等,均存在争议,目前“无法定论”。
地方探路
不只中铁总忧虑相关政策的难产,各省市铁路建设投资平台也在热切盼望国土部能出台相关配套政策。
在铁道部时期,各省市政府只是铁路建设中的配角。2011年后,由于铁道部集中力量建设国家干线铁路,铁道部随后决定将地方铁路投融资、建设及运营主导权下放给地方政府,各省铁路投资建设平台随即迎来了融资难题。
浙江省铁路投资集团有限公司(下称“浙江铁投”)采取了多元化发展的方式,通过在科技化工、房地产业、装备制造、金融服务等领域培育优势企业,获得利润,反哺铁路建设,这一模式正在被其他省市铁投公司效仿。
广东省在全国率先进行“城际轨道交通加土地综合开发”的尝试,也是目前全国惟一在地方铁路建设中进行此项尝试的地区。
2012年1月,广东省政府印发《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》,明确采取TOD模式,推进城际轨道交通沿线土地综合开发,打造一批“城市综合体”。沿线土地综合开发的收益,首先用于弥补城际轨道交通项目建设及运营的资金缺口。
广东省发改委主任李春洪在接受《财经国家周刊》记者采访时坦言,广东在TOD开发实践工作中,还存在一些政策层面需要破解的问题。
李春洪介绍说,建设用地进行商业开发,必须经过政府收储后进行招拍挂,增加了TOD模式土地开发的难度。另外,对轨道交通站场土地进行商业开发,是否可以减免土地增值税?如果按目前标准征收,土地开发利润会大幅减少,同样难以形成对公益性事业的支持。
此外,轨道交通站点的地上地下空间产权如何分割也是一个问题。目前,对铁路站场“分层设权”的问题,既缺乏明确的法律界定,也没有很好的实际解决办法。
市场主导
在国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌看来,铁路沿线土地综合开发可有三种模式:一是全权交给铁路公司来操作;二是铁路公司和地方政府合作;三是地方政府主导,并把土地增值利益一部分返还给铁路公司。他认为双方合作的方式最为合理,也最为现实。
对于存量铁路用地的商业开发,他建议给予特殊政策,由中铁总统一负责土地综合开发规划修编和土地属性变更工作,再由中铁总与地方政府合作进行土地一级开发,招拍挂进行二级开发。
对于新建铁路沿线土地的综合开发,刘斌认为也需变更相关政策,即地方政府返还部分出让收益给铁路公司。返还多少,可依据铁路建设情况和土地增值价值测算确定。
北京大岳咨询有限公司总经理金永祥认为,对于城际间铁路建设,要促动铁路建设用地规划和周边土地开发规划协同,允许捆绑出让,并将铁路沿线土地招拍挂出让后的增值收益中的一部分返补给铁路公司。至于“红线”范围划多大、增值收益返多少,应该让双方依据具体项目情况进行合理测算后协商确定。
“政策制定不能违背现行法律规定,不能影响工程安全,要节约集约用地,保证资金安全。”上述国土部相关部门负责人表示,国土部的政策底线,是搭设一个平台,由铁路公司和地方政府去谈判,“依据市场规则,自己谈”。
3月31日下午,乘坐广珠城际铁路,由广州南站往珠海方向去的乘客很多。部分旅客没有买到坐票,只能站在过道里。
经停珠海北站时,下车的人却寥寥无几。走出车站,四周皆是荒地。
车站西面的一块工地上,停着十几辆大型翻斗车。在简易工棚里,一名包工头模样的人告诉《财经国家周刊》记者,他们正在这里对土地进行“三通一平”,未来这里要建高档住宅楼,但开工“起码要到明年了”。
广珠城际铁路于2005年开工,2011年建成通车。2012年3月,广东省政府批复,同意第一批对广珠城际铁路珠海北站、广佛肇城际铁路沿线鼎湖站、三水站等6个轨道站场周边的土地,采用TOD(以公共交通为导向的开发)模式进行综合开发。
按照规划,未来这些站点周边,将建设起环境优美,商贸、教育、医疗等设施完善的TOD小镇。这些小镇通过城际铁路紧密相连,居民可以便捷地往返其间,并抵达毗邻的中心城区。
然而,两年过去了,珠海北站TOD小镇仍然只是一片空地。记者了解到,广东省珠三角地区城际轨道TOD开发工作,仍处于摸索阶段,进展并没有想象中顺利。
广东模式
为推动珠三角区域经济一体化,早在2003年,广东省即编制完成《珠江三角洲城际快速轨道交通线网规划》,将珠三角地区9个市再加清远市,通过轨道交通连接起来,“形成区域城际轨道交通网”。
其后,广东省又对该规划进行过修编,修编后路网规划总里程达1478公里,线路的速度等级也提升至160~200公里/小时。
该规划获批后,广东省即铺开珠三角轨道交通建设,初期与铁道部联手,以省部合作的方式推进建设工作。
2011年,由于铁道部下放地方铁路投融资、建设及运营主导权,广东省开始试点TOD模式。
资料显示,2009年,广东省铁路建设投资集团有限公司(下称“广东铁投”)就已经开始在与广东省国土资源厅、省住房和城乡建设厅探讨城际轨道交通土地综合开发相关事宜。2012年初,广东省政府颁布印发《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》(以下简称“《意见》”)。
《意见》规定,将轨道交通沿线需要统筹规划开发的土地,分为红线内开发用地和红线外开发备选用地。
红线内开发土地用于城际铁路建设,以划拨形式交给轨道交通项目业主公司。中铁总退出后,珠三角城际铁路的项目业主是广东铁投。用地规模原则上按铁路建设用地有关规定的上限标准确定。
对于红线外开发备选用地规模,《意见》规定,以城际轨道交通各站场为中心,半径800米左右范围内尚未划拨、出让的国有土地,以及其他适合开发建设的土地,作为开发备选用地。红线外土地可由省市联合组成合资公司开发,或者由沿线城市的铁路投资平台公司负责开发,具体由省市协商确定。广东省发改委主任李春洪介绍,截至2014年初,珠三角城际铁路网在建和已建成里程达到500公里左右,莞惠城际铁路计划于2015年建成通车,另外几条在建铁路将在2016年竣工。
李春洪告诉《财经国家周刊》记者,广东省按照TOD模式,在该轨道交通网沿线,总计规划了50个中心镇站点。每个中心镇可以聚集数万人,大大缓解城市人口压力大、交通拥挤等问题,从而提升珠三角地区整体的城镇化水平。
难题待解
虽然参考了日本和中国香港地区的成功经验,但珠三角城际轨道交通在建设TOD模式中,仍然遇到了很多困难。
按照国家规定,铁路用地进行商业开发,必须经过土地收储后,公开进行招拍挂。
为避免招拍挂中存在的价格风险,防止建设资金筹集不到位,铁路公司势必需要既做土地的一级开发,同时又要参与二级开发。
以广佛地铁为例。佛山市曾在广佛地铁金融高新区站地块规划建设一个金融城。广州地铁总公司通过招拍挂程序拿下土地,不但在地下建成了地铁、公交枢纽,还在地上建起了金融城写字楼,实现了同步建设、商业开发配套。在土地出让环节,政府对参与招拍挂的企业资质进行了限定,规定有地铁建设资质的企业才能参与,这就为广州地铁总公司顺利拿到这块地创造了条件。
在珠三角城际铁路建设中,参与红线外土地开发的省市合资公司,也是通过这类限定措施,获得红线外待开发地块的开发权。
问题在于,有些地块距离车站已近800米,难划入“站场物业”范畴,显然难以用类似“铁路建设资质”的限定条件来约束竞标企业。
另外,由于国内铁路的定价权归属国家发改委,地方政府定价灵活性自主性尚不明确,无法对城际铁路未来运营的财务状况进行测算,更无法测算补亏比例。这些都直接影响到民营资本进入这一领域的积极性。
“广东TOD开发虽然刚起步,但民营资本的积极性很高,想要进来投资,又受到上述因素限制。”李春洪告诉《财经国家周刊》记者,广东珠三角城际铁路沿线将启动一批新的TOD项目,“我们希望能够吸引民资参与开发。” 此外,包括地上地下分层设权、土地增值税减免等制度及政策障碍,也成为珠三角实践中需要破解的难题。
问题虽多,珠三角地区的城际轨道交通建设实践,仍然吸引了浙江、江苏、贵州、湖北等多个省市的注意力,纷纷派遣相关人员赴广东考察TOD模式。广东实践的成败,无疑将直接影响今后铁路城镇综合体建设的发展方向,社会各界正拭目以待。
TOD模式在海外
TOD(Transit-oriented Development)起源于美国,其对土地的集约利用,对城市发展和公共交通的统筹规划,以及对生态化和人性化开放空间的关注等核心理念,符合现阶段各国城市可持续发展的共同趋势。
TOD开发理念的应用既有发达国家(地区)城市,如美国旧金山、丹麦哥本哈根、日本东京、中国香港,也有发展中国家城市,如巴西库里蒂巴等。
以日本为例,早在20世纪20年代初期,大阪便首先采用了轨道交通与土地的综合开发策略。位于东京西南郊的多摩田园都市则被认为是日本最成功的铁路沿线土地开发项目。
铁路公司负责规划的土地,以追求最大经济效益为目的。其效益目标包括两个方面:一是土地经营效益最大化;二是为铁路提供尽可能多的客流,使铁路投资盈利。受交通便捷度的影响,越靠近车站,物业价值越高。于是,房地产向车站集中,形成建筑密度由高到低向外围辐射的趋势。
为充分利用铁路的派生价值,铁路公司还经营其他与铁路共生的商业项目,包括百货商店、体育场馆等。铁路公司还特别注意以优惠的方式吸引各类学校、医疗中心、邮局、图书馆及其他政府机构。
根据国外及香港地区的成功经验,在规划良好的TOD区域中,社区居民通常有着高效的出行组合,其中68%为步行,24%乘公交,仅有6%使用私人小汽车。
TOD模式的商业开发在香港也十分成功。例如,太古城(TAIKOO SHING)由香港太古集团在上世纪80年代初随地铁的建设而开发兴建。由于整个街区的不断完善和发展更新,太古城目前已经成为香港住宅市场的“晴雨表”,同时也是TOD模式成功发展的典型。青衣城、日出康城、杏花邨等都是香港典型的“轨道+物业”开发代表。以青衣城为例,其地块面积仅5.4公顷,总建筑面积却高达29万平方米,容积率高达5,在如此高密度开发的基础上,配置了各种公交换乘方式,满足了周边居民的出行、休闲、生活需求。
正是由于TOD开发对轨道交通建设产生的巨大需求,尽管香港的轨道交通线网建设起步较晚,但经过短短10多年的发展,香港已建成轨道交通通车里程130多公里。
目前,全香港约有45%的人口居住在距离地铁站仅500米的范围内,九龙、新九龙以及香港岛更是高达65%。
